L’occasione che ha portato a trattare della figura dell’agente vigilatore impiegato nei consorzi di tutela in generale, e nello specifico nei consorzi di tutela delle denominazioni riguardanti il vino, viene offerta da una domanda, sollevata durante il corso svolto ad oggetto i controlli sul vino, che ha portato a una discussione sulla recente modifica normativa dell’articolo 41 comma V L. 238/16 nella parte in cui, apparentemente, ha equiparato l’agente vigilatore “semplice” all’agente vigilatore con qualifica di “pubblica sicurezza”, consentendo al primo di svolgere le funzioni in principio affidate solo al secondo.
Il raffronto tra il precedente e l’odierno testo normativo è il seguente.
Prima della riforma attuata con la legge del 11 settembre 2020 n. 120 che ha modificato l’articolo in commento “Agli agenti vigilatori incaricati dai consorzi all'esercizio delle funzioni di vigilanza è attribuita la qualifica di agente di pubblica sicurezza nelle forme di legge ad opera dell'autorità competente”.
L’odierno testo normativo ora invece dispone che “Agli agenti vigilatori incaricati dai consorzi nell’esercizio delle funzioni di vigilanza può essere attribuita la qualifica di agente di pubblica sicurezza nelle forme di legge ad opera dell’autorità competente”.
La sola possibilità, e quindi non più l’obbligo, che all’agente di sicurezza venga attribuita la qualifica di “pubblica sicurezza” nell’esercizio delle funzioni di vigilanza ha lasciato intendere un mutato indirizzo da parte del legislatore, che vorrebbe, in questo modo, equiparare la figura dell’agente di vigilanza “semplice” a quello dotato di qualifica di “pubblica sicurezza”, consentendo al primo di svolgere le stesse funzioni di controllo in origine attribuite solo al secondo.
La questione, per le ragioni che appresso vedremo, non può essere risolta nel modo anzidetto, ma per arrivare a una esauriente risposta è necessario fare un poco di chiarezza sulla figura dell’agente vigilatore, sulla qualifica di “pubblica sicurezza” nell’esercizio delle funzioni di vigilanza, per poi, in secondo momento, individuare concretamente i poteri attribuiti e connessi all’incarico.
La Natura giuridica dell’agente vigilatore con qualifica di pubblica sicurezza
Prima di dare compiuta risposta alla questione sopra sollevata è doveroso, preliminarmente, chiarire in quali ipotesi viene conferita la qualifica di “pubblica sicurezza” e quali sono gli effetti giuridici conseguenti.
A tal proposito, il Regio decreto 31 agosto 1907 n.690 “Testo unico della legge sugli ufficiali ed agenti di pubblica sicurezza” qualifica agenti, o ufficiali di pubblica di sicurezza, i Prefetti, Sottoprefetti, Questori, Carabinieri, e gli altri soggetti appartenenti, ad esempio, alla Guardia Finanza, alle guardie carcerarie e via via discorrendo.
Al di fuori dalle predette categorie predefinite ed espressamente indicate nel testo normativo, l’articolo 43 della norma in commento attribuisce direttamente al Governo la facoltà di attribuire la qualifica di “pubblica sicurezza” ad altri agenti questi incaricati “all'esecuzione ed all'osservanza di speciali leggi e regolamenti dello Stato”.
Siffatta facoltà attribuita al “Governo” viene esercitata e regolamentata all’interno dei Consorzi di Tutela attraverso il decreto ministeriale del 21 dicembre 2010 “Procedura per il riconoscimento degli agenti vigilatori”.
In tal ambito, visto lo specifico incarico assolto dai Consorzi di Tutela, e vista la specificità della funzione svolta dall’agente vigilatore, la qualifica di “pubblica sicurezza” attribuita per “l'osservanza di speciali leggi e regolamenti dello Stato” da parte del “Governo” viene direttamente conferita dal Ministero delle Politiche Agricole Alimentari e Forestali con il rilascio del “tesserino” che attesta la qualifica dell’agente vigilatore.
Attribuita la funzione in siffatto modo, la figura dell’agente vigilatore all’interno dei consorzi di tutela muta e cambia la propria natura. Da soggetto privato, l’agente acquisisce la natura e la qualifica di pubblico ufficiale incaricato a svolgere una funzione amministrativa attraverso i poteri autoritativi espressamente connessi al ruolo pubblico, come si vedrà meglio in seguito.
L’oggetto sopra il quale verrà concretamente svolta l’attività di vigilanza è individuabile attraverso la lettura combinata del comma VI dell’articolo 41 l. 238/16 e dei commi I e II dall’articolo 13 della legge del 24 novembre 1981 n. 689 e dall’articolo 7 comma XV D.M. 18 luglio 2018.
Il comma VI dell’articolo 41 citato dispone, in via generale, che gli agenti vigilatori con qualifica di pubblica sicurezza sono “addetti all’accertamento delle violazioni da essi rilevate nell’ambito delle proprie funzioni di controllo”.
Le “funzioni di controllo” menzionate dal testo normativo sono quelle riferibili alle attività di vigilanza previste nelle lettere e) dei commi I e IV dell’articolo in commento, che rimandano ad una attività di vigilanza svolta prevalentemente nella fase del commercio e che dovrà essere esercitata nei confronti degli associati al consorzio oppure nei confronti dei soggetti terzi.
Il contenuto dell’attività di vigilanza viene determinato attraverso il rinvio fatto dal comma VI dell’articolo 41 a quanto disposto dall’articolo 13 commi I e II legge 24 novembre 1981 n. 689 “Modifiche al sistema penale”. Con tale rinvio il comma VI ha disposto che l’attività dell’agente vigilatore dotato di qualifica di pubblica sicurezza deve essere equiparata all’attività descritta nell’articolo 13 della legge di depenalizzazione riguardante gli atti di accertamento.
In tale ambito, l’articolo 13 individua, definisce e riserva il contenuto dell’attività di vigilanza al controllo di tutte quelle disposizioni la cui trasgressione comporti l’applicazione di una sanzione amministrativa, questa individuata in via residuale in tutte quelle misure afflittive non consistenti in sanzioni penali o in sanzioni civili irrogate in conseguenza di un comportamento assunto da un soggetto in violazione di una norma o di un provvedimento amministrativo.
Ulteriormente, arricchisce e meglio specifica il contenuto dell’attività di vigilanza suddetta anche quanto indicato dal D.M. 18 luglio 2018 “Disposizioni generali in materia di costituzione e riconoscimento dei consorzi di tutela per le denominazioni di origine e le indicazioni geografiche dei vini”.
L’articolo 7 comma XV del testo normativo in commento riserva agli agenti vigilatori con qualifica di pubblica sicurezza l’incarico di svolgere gli accertamenti necessari all’individuazione degli illeciti di natura penale, richiedendo a questi di redigere l'informativa della notizia di reato per poi indirizzarla alle autorità competenti, e lo stesso comma dispone che gli agenti vigilatori con qualifica di pubblica sicurezza provvedono anche all’accertamento delle possibili violazioni amministrative contenute nell’articolo all'art. 74 della Legge 238/16.
Dalla disamina sopra svolta, che ha prima portato a individuare la natura giuridica dell’agente vigilatore con qualifica di pubblica sicurezza e in seguito ha permesso di identificare il contenuto della attività di vigilanza riservate a tale figura, è ora possibile dare risposta all’interrogativo riguardante la modifica del comma V dell’articolo 41 L. 238/16, e se con essa il legislatore abbia o meno equiparato l’agente di vigilanza semplice a quello con qualifica di pubblica sicurezza nell’esercizio dell’attività di vigilanza.
Prestando attenzione ai collegamenti normativi sopra individuati emerge con chiarezza l’esistenza di una larga parte di attività di vigilanza riservate al solo agente con qualifica di pubblica sicurezza, che possono essere individuate, in termini generali, nei controlli delle disposizioni normative le cui violazioni comportino l’applicazione di una sanzione amministrativa, si veda ad esempio quelle indicate nell’art. 74 della Legge 238/16, oppure nelle attività destinate all’individuazione degli illeciti di natura penale con la redazione degli atti conseguenti.
Seguendo le linee di indirizzo contenute nel comma I e IV lett. e) dell’articolo 41 tali attività di controllo devono essere rivolte nei confronti degli associati o dei terzi “prevalentemente nella fase del commercio in collaborazione con l’ICQRF e in raccordo con le regioni”.
In conclusione, è allora possibile declinare solo via residuale le attività che possono essere svolte dall’agente vigilatore semplice, e queste vengono individuate in tutte quelle attività non riservate all’agente vigilatore con qualifica di pubblica sicurezza, e in questo modo appare evidente, ritornando al quesito sopra esposto, che la modifica del testo normativo non ha in alcun modo equiparato la figura dell’agente vigilatore semplice a quello dotato della qualifica di pubblica sicurezza.
I poteri e le responsabilità dell’Agente di vigilanza con qualifica di pubblica sicurezza
Proseguendo nella disamina della figura, è ora necessario individuare i poteri autoritativi connessi alla pubblica funzione, e ciò è possibile farlo soffermandosi ancora una volta su quanto disposto dall’articolo 13 commi I e II legge 24 novembre 1981 n. 689 e su quanto disposto dall’articolo 67 l. 238/16.
I commi I e II dell’articolo 13 in commento elencano i poteri autoritativi connessi alla funzione amministrativa rivestita dal pubblico ufficiale per l’accertamento delle violazioni.
Nello specifico l’agente vigilatore con qualifica di pubblica sicurezza può:
Inoltre, all’agente vigilatore con qualifica di pubblica sicurezza viene attribuito il potere di disporre il sequestro cautelare delle cose che possono formare oggetto di confisca amministrativa, nei modi e con i limiti con cui il codice di procedura penale consente il sequestro alla polizia giudiziaria.
Nell’esercizio dei poteri suddetti, l’articolo 67 l. 238/16 garantisce agli organi di controllo il libero accesso agli stabilimenti e ai depositi, compresi i depositi esistenti nei punti franchi, nei magazzini doganali o sottoposti a controllo da parte degli Uffici doganali, per eseguire accertamenti e prelevamenti di campioni sui prodotti e sulle sostanze di cui alla presente legge.
Al relativo potere esercitato dall’agente di vigilanza con qualifica di pubblica sicurezza corrisponde il contestuale obbligo da parte del soggetto controllato di:
A protezione e tutela dell’attività di vigilanza, il legislatore, infine, ha posto a presidio delle prerogative di controllo la sanzione amministrativa prevista dall’articolo 77 L. 238/86 che così dispone: “chiunque in violazione dell'articolo 67 ritarda, ostacola o impedisce il libero accesso degli agenti preposti alla vigilanza, oppure non esibisce la documentazione ufficiale e i registri previsti dalla vigente normativa dell'Unione europea e nazionale nel settore vitivinicolo o impedisce il prelevamento di campioni, è soggetto alla sanzione amministrativa pecuniaria da 1.000 a 10.000 euro”.
La sanzione suddetta è però preceduta dalla clausola di riserva penale “salvo che il fatto non costituisca reato” poiché, come sopra evidenziato, la qualifica di pubblico ufficiale apre le maglie della responsabilità e della protezione delle fattispecie penali previste per i delitti contro la pubblica amministrazione, l’amministrazione della giustizia e via via discorrendo, che in questa sede non possono essere trattate poiché esulano dall’oggetto della presente disamina.
Tuttavia, al solo fine di rendere l’idea del diverso ruolo che riveste l’agente vigilatore con qualifica di pubblica sicurezza nell’esercizio della sue attività, e sufficiente osservare come a questi possa essere contestato il reato di falso ideologico commesso da pubblico ufficiale in atto pubblico, qualora attesti falsamente, nei verbali di ispezione dei luoghi e di costatazione di violazione amministrativa, la presenza del titolare formale dell'attività, in realtà assente durante tutte le operazioni.
Oppure, si pensi ancora che il diretto destinatario delle operazioni di controllo potrà rispondere del reato di false dichiarazioni ad un pubblico ufficiale e non di quello di false dichiarazioni sulla propria identità, qualora dovesse rendere false generalità durante l’attività di vigilanza.
Alessio Gennari, Ds, PhD.
www.studiolegalegennari.it
